·碳达峰碳中和专题·“能耗双控”到“碳双控”：挑战与对策宣晓伟摘要2021年中央经济工作会议提出要“创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”。当前我国要实现“能耗双控”向“碳双控”的转变仍面临着一系列的挑战，例如“碳双控”政策能否延续“能耗双控”政策的做法：中央和地方如何确定“碳双控”的目标和责任“碳双控”政策和“能耗双控”政策的相关机构和人员如何实现有效配合“碳双控”政策如何衔接“碳交易”“碳税”等市场手段“碳双控”政策如何应对国外的气候政策等。由“计划主导”向“市场主导”转变是尽早实现“能耗双控”向“碳双控”转变的总体思路，具体措施包括：一要积极扩大全国性碳交易市场的范围和作用：二要发挥“碳税”“碳标准”等手段的作用：三要完善“碳双控”政策的机构和职能设置：四要构建激励相容的环境，有效激发各地开展“碳双控”工作的积极性。关键词能耗双控碳双控计划主导市场主导[中图分类号]01[文献标识码]A[文章编号]2095-851X(2022)03-0042-142020年9月，中国在国际社会正式提出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的目标（新华社，2020）①。2021年12月，中央经济工作会议提出“要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总【作者简介】宣晓伟，国务院发展研究中心研究员，邮政缩码：100010。致谢：感谢审稿专家匿名评审，当然文责自负。①“碳达蜂”和“碳中和”狭义理解仅指二氧化碳排放的达蜂和中和，广义理解则包括二氧化碳达蜂和中和、温室气体达蜂和中和、净零二氧化碳排放及净零温室气体排放等相关概念，目前中国官方尚未就“碳中和”目标进行具体说明（陈迎。2022），本文“碳双控”中的“碳”指二氧化碳排放.主要包括能源消耗、工业生产等人为产生的二氧化碳排放。42宣晓伟“能耗双控”到“碳双控”：挑战与对策量控制，创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”（新华社，2021)。在碳达峰碳中和的大背景下，重点是控制“碳排放总量”而非“能源消费总量”，核心是提高“碳生产率”而不仅仅是提高“能源产出率”。因此，如何尽早实现“能耗双控”向“碳双控”的转变，是当前推进“双碳”工作的重要内容和关键举措。围绕中国如何更好实现碳达峰碳中和目标，已有中国科学院、中国社会科学院、国务院发展研究中心、清华大学等多家机构和众多学者开展了大量的研究，在实现路径、技术清单、行动主体、体制机制、政策举措等多个方面取得了丰富的成果（丁仲礼，2021；潘家华等，2021；王灿等，2021；周宏春等，2021；宋国恺，2021；张浩楠等，2022)。然而，如何尽早实现“能耗双控”向“碳双控”转变，还是一个较新的议题，研究成果相对不多，相关的分析仍有待进一步深入。尽管已有的研究就实现“能耗双控”向“碳双控”转变的必要性、可行性，以及实施路径进行了初步的探讨（李瑾等，2022；谢典等，2022），但我国要实现“能耗双控”向“碳双控”的转变，并非是一个简单的政策目标转换问题，而是涉及到未来“碳双控”政策如何充分汲取已有“能耗双控”政策实施过程中的经验和教训、行政主导的政策逻辑如何适应新形势而变化、执行“能耗双控”和“碳双控”政策的机构和人员如何整合、中央和地方怎样分担“碳双控”的相关职责、国内的“碳双控”政策转换如何应对国外气候政策等一系列重大问题。应当说，要尽早实现“能耗双控”向“碳双控”的转变，我国仍面临着严峻挑战，亟待对上述问题展开深入分析，提出具有针对性的思路和建议。有鉴于此，本文将围绕如何尽早实现“能耗双控”向“碳双控”的转变展开研究。第二部分对“能耗双控”和“碳双控”政策的沿革和现状做简要介绍。第三部分讨论从“能耗双控”向“碳双控”转变面临的问题和挑战，重点分析我国目前以行政主导为主要特征的“双碳”政策在实践中所存在的问题，以及从“能耗双控”向“碳双控”转变过程中将遇到的挑战。第四部分是尽早实现“能耗双控”向“碳双控”转变的总体思路和具体建议。二、我国“能耗双控”和“碳双控”政策沿革和现状(→能耗双控”和“碳双控”政策沿革1.目标设定“十一五”(2006一2010年)时期，中国首次提出了“能耗强度”目标，明确到2010年全国单位国内生产总值的能源消费量要比2005年下降20%。“十二五”(2011一2015年)时期，在继续设定“能耗强度”目标（降低16%)的基础上，又增设了“碳排放强度目标”，即2015年的单位国内生产总值二氧化碳排放要比2010年的水平降低17%，还提出了“合理控制能源消费总量”的要求。“十三五”43